軍機處、侍從室與賴清德的委員會

　日前賴清德總統宣布將成立「國家氣候變遷對策委員會」、「全民防衛韌性委員會」與「健康台灣推動委員會」，引起外界不少爭議。總統成立委員會非始自賴清德，李登輝、陳水扁、馬英九與蔡英文都曾經成立各種性質不同的委員會、辦公室或工作小組。但賴清德成立委員會之所以引起軒然大波，主要是因為3個委員會所涉及的範圍，幾乎已經涵蓋行政院主要部會的業務，尤其「全民防衛韌性委員會」更是如此。再加上賴清德從政以來，給外界的印象就是作風強勢、控制慾強、偏好挑戰既有體制或慣例，不免令人擔憂委員會日後會成為「太上行政院」，讓政府成為賴清德「一個人的武林」。

　無論是《中華民國憲法》或是《總統府組織法》，都未明文授權總統得設置各種委員會，顯然這是總統個人從憲法所賦予之國家元首地位與相關權力，自行擴充解釋而產生的體制外機構。在近現代中國歷史上曾經兩度出現直屬於國家元首的類似機構，一個是大家耳熟能詳的清代軍機處，另一個是比較少人聽過的國民政府軍事委員會委員長侍從室。

　清代軍機處設立始於雍正，主要處理朝廷用兵西北的軍需機密事項，本為臨時性質，雍正10年後成為正式機構。軍機處的設立是便於皇帝跳脫當時官僚層級繁複、效率不彰的內閣，讓皇帝的個人意志能迅速有效被貫徹實施，具有相當重要的地位。

　侍從室則是蔣中正為指揮剿共軍事需要，於1936年1月將委員長南昌行營侍從室擴編而成。侍從室主任的位階雖比國民政府的部長低，但其職權之重要卻遠非任一部長所能比擬，侍從室的定位如同蔣中正個人的總部或參謀部，蔣透過侍從室來統治整個國家，成為國家運作的神經中樞。

　由總統以行政命令設立的委員會與軍機處及侍從室相較，其法律定位更加模糊，既無明確的法律授權，也不受任何組織法的規範。一般來說，為總統成立委員會辯駁者通常有兩大理由：

　第一，白宮與日本內閣也有設置各類委員會，用以執行特定政務。此種論點刻意忽略我國的半總統制（或雙首長制）與美國的總統制、日本的內閣制不同，美國總統與日本首相都是最高行政機關首長（美國總統還是國家元首），設置專門之委員會或許可能產生職權重疊之現象，但於法並無不合。但我國憲法明文規定行政院為國家最高行政機關，首長是行政院長而非總統，有關提議設置國家行政機關是行政院的職權，總統自然不宜也不應擅自設置體制外的委員會。

　第二，總統設置這些委員會只是想要廣納各界人才，以備顧問諮詢而已，無須過度解讀。若真是如此，根據憲法與相關組織法規定，總統可以聘任資政、國策顧問、戰略顧問與國家安全會議諮詢委員，加總起來超過百人以上的法定編制員額（尚不包括其他行政事務人員），難道還不夠總統諮詢國家大政嗎？當初蔡英文成立的年金改革委員會，在總統個人意志的堅持下，實際上成為凌駕於負責年金事務的考試院與行政院，具有實質決策權力的行政機構。以賴清德總統一貫的行事風格，我們很難相信三大委員會未來真的是僅備諮詢而已！

　清代的軍機處與國民政府的侍從室，畢竟都是封建君權與黨國體制下的產物，並不足取。如今台灣已是全球的民主化模範生，絕對不容許出現領導者意圖師法故事，妄圖透過體制外的委員會實現個人集權的情形。我們必須正告賴清德總統，當您大聲指責在野陣營毀憲亂政，任意擴權時，恐怕您處心積慮建立的委員會執政體制，才是真正摧毀台灣民主憲政體制，走向一人集權獨裁的元凶！（作者為大學教師）